廷于宣统元年(1909年)六月曾颁布通用银钱章程，规定嗣后银钱行号未发行纸币者不得发行。己发行者逐渐收回，并严格规定发行准备。随时予以抽查。宣统二年，为进一步统一纸币，又颁发兑换纸币则例十九条，明确规定发行纸币之权属于中央，一切发行兑换事务统归大清银行办理，所有宫商银钱行号，一概不准擅自发行纸币。奈何风雨飘摇，纸面看来诚极为美，实际却不得执行，辛亥以后。各地为维持本省地位、充作军饷。更是胡乱发钞，南京临时政府曾发1万万军用钞票。却无一分钱准备，到目前尚未收缴干净。
王永江、王树翰、梁士诒、周学熙、张謇等人纷纷谏言，张謇说道：“洋人的金融理论和制度比我们完备地多，所发行的纸币也比我们有准备的多，光是发钞准备金一项就远胜过于我，我在苏省二十年，几乎没听过外国银行有停兑或倒闭地传闻，上海等各处通商口岸，人们甚至更愿意相信外国纸币。不过，不管怎么说，外国银行在我国境内肆意发行纸币，攫取地是我国的财富，所谓肥水不流外人田，我国也应该发行纸币，守住自己的财富。”
周学熙说道：“打铁先需自身硬，欲使人民拒用外国纸币，首先我本国纸币必须争气，倘若我国货币信誉昭著、兑换方便，