李克用、朱温、王敬武等人官职。此时的墨制，其实是天子在特殊时期授权某臣专司其事的临时性办法，权力一般限定于宰相、重镇节度使等权臣自行任命官吏。因由某臣代行天子之权，故多称“承制”。这种情况主要发生在晚唐国家危难、朝命难达的特殊时期，主要是为应付变乱、激励部属所置。这种行令选官方式因无皇帝朱批，因此以墨制形式存在和运作，须待政局恢复正常之后，重新表奏，得到天子准可，再由朝廷正式任命，发给告身，由有司备案。
晚唐以来，朝廷政令不行，藩镇跋扈妄为，中央与地方分权矛盾凸显，而皇权已大不如前，大多仅存于形式或名义上。针对于此，地方割据势力多采取先自作主张，然后表奏获准的方法。这种政令运行方式实际上是藩镇幕府自行辟官权力的延伸。唐代使府的幕职僚佐本来由朝廷配置，后逐渐发展到由府主自行辟署，以奏荐形式得到朝廷确认即可。但朝廷对幕府奏官权力是有一定限制的。唐末节度使每年只“量许五人”，团练使“量许三人”。而墨制之权正是这种藩镇自行辟官权力的扩大化。
墨制在晚唐尚由朝廷派出的王铎、郑畋等权臣把持，赋予专权之责。然而，后来在地方权力运转中渐行渐远，成为藩镇跋扈擅权的主要政令形式