序而直接发出的诏令，因此成为一种非正规的，但又十分灵活的政务处理方式，可以更直接地体现和更便捷地传达天子意旨，对臣下和有司而言同样具有无上的权威和法律效力。墨制或是直接下达的天子旨令，或是对臣下表状的批答，承担着理政、除官、慰劳、赏赐、通关等多种功能。但至晚唐时期，墨制的内涵与外延均已发生变化，成为臣下专权某事或地方行政施令的权宜形式，呈现出截然不同的政令特性。
唐代“王言之制”有册书、制书、慰劳制书、发日敕、敕旨、论事敕书、敕牒等七种形式，分别承担不同功能。武则天时为避讳改“诏”为“制”，故唐朝天子政令多云制、敕。这些制敕又大体分为制书、敕书两大类，一般大事用“制”，次之用“敕”。可见，唐代正式政令之中并无墨制之名。
须知唐代政令的发布与管理是十分规范的。制敕由天子授意准可，经中书省草拟、门下省复核之后，原始文本由门下省存档，门下省更写一文本，加盖门下省印，送尚书省执行。尚书省接到该制敕的第二份文本，再进行存档，复写第三份文本，加盖尚书省印，交于各部或有司施行。
而墨制“出于禁中，不由中书门下”，因此，墨制的合法性遭到质疑。武则天时，宰相刘祎