天、吉林、黑龙江三省各设行省公署，以总督为长官，巡抚为次官，“凡奏咨批札稿件，厅司皆以次呈督抚核定。总督在他省时，日行公事皆呈抚核，重要事件先呈抚核，电商总督定夺。东三省总督原则上应在奉天、吉林、黑龙江三省的行省公署办公，但事实上则是常驻奉天，这样便与奉天巡抚同城，发生新的督抚同城问题。
翰林院侍读荣光奏请核议奉天官制，以督抚不能同城为由，建议裁撤奉天巡抚，认为：“向来外省官制，督抚不宜同城。今奉天为三省总督驻节，足资控驭，又有左右参赞，筹办一切事宜，已绰有余裕。此巡抚一缺，几同虚设，”理应裁撤。清廷谕令东三省总督徐世昌体察情形，酌议办理。
徐世昌上奏表示反对。他认为，东三省总督与奉天巡抚的关系，与内地督抚同城情形不同，因为内地督抚属平行关系，职权交叉重叠，难免矛盾冲突，而东三省督抚则是从属关系，巡抚是总督的属官，督抚各有职权，总督统管三省军政外交，巡抚专管本省内政，总督驻奉天只是暂时的，并非经制，所谓“总督应驻三省之中权，以扼军政外交之枢纽，而专为筹边治蒙之计画，其省内一切政令，皆任之以巡抚，是巡抚不应裁，非仅为总督之入觐阙廷、出巡边塞也。”如果裁撤奉天巡